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人民監督員制度——持續強化新時代檢察辦案全過程民主
時間:2022-05-09  作者:  新聞來源:  【字號: | |

□讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行,是確保檢察權不被濫用的行之有效的方法。人民監督員作為群眾代表,以制度化的形式深度參與到檢察機關司法辦案的各關鍵環節,有效實現對檢察權的外部監督制約,保證檢察機關辦案質量,促進了規范司法、公正司法,也強化了訴訟民主和人權保障。人民監督員制度成為檢察機關主動接受外部監督,確保檢察權依法獨立公正行使的有效機制。

司法民主是全過程人民民主在司法工作、檢察工作中的具體體現。人民監督員制度是檢察機關擴大公民司法參與、促進司法民主,落實全過程人民民主的重要舉措。

人民監督員制度是檢察機關落實全過程人民民主的生動實踐

人民監督員制度的創設和發展體現檢察機關深化司法民主建設的過程。起初,人民監督員制度是對檢察機關自行偵查的一些案件由民眾進行監督的方式,是最高人民檢察院按照黨中央關于推進司法體制改革的要求而試行的一項重大改革。黨的十八大以來,黨的十八屆三中、四中全會都明確將人民監督員制度作為中央司法體制改革項目進行部署。黨的十九大報告強調,要“擴大人民有序政治參與,保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督”。2021年6月,中共中央專門印發的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》強調,完善人民監督員制度,拓寬群眾有序參與和監督司法的渠道。

最高檢貫徹落實黨中央決策部署,經過先期試點、擴大試點、全面實施、深化改革等發展階段,先后單獨或者聯合出臺了《關于實行人民監督員制度的規定》《關于人民監督員監督工作的規定》《人民監督員選任管理辦法》等規范性文件,對人民監督員的任職資格、選任模式、監督程序、監督效力和保障履職等進行明確和完善。修訂后的人民檢察院組織法規定,“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督。”這標志著人民監督員制度正式成為一項國家法律確立的制度。2019年8月最高檢印發《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》(下稱《監督規定》),進一步明確人民監督員的職能定位,擴大人民監督員的監督范圍,監督方式更加多樣,監督效果得到提升。

人民監督員制度不斷完善的過程,也是檢察機關吸納公眾參與檢察事務、深化司法民主建設的縮影。

人民監督員制度實踐彰顯其擴大公民參與司法、促進司法民主價值。從人民監督員制度近20年的實踐看,由人民監督員代表人民群眾進行監督,保障了人民群眾對檢察工作的知情權、參與權和監督權,有利于更好地實現廣納民意、廣聚民智。讓人民監督權力,讓權力在陽光下運行,是確保檢察權不被濫用的行之有效的方法。人民監督員作為群眾代表,以制度化的形式深度參與到檢察機關司法辦案的各關鍵環節,有效實現對檢察權的外部監督制約,保證檢察機關辦案質量,促進了規范司法、公正司法,也強化了訴訟民主和人權保障。人民監督員制度成為檢察機關主動接受外部監督,確保檢察權依法獨立公正行使的有效機制。

新時代人民監督員制度的特征

新時代人民監督員制度充分體現人民性,參與司法、監督司法的內容、范圍更全面、更廣泛。

更凸顯以人民為中心的政治屬性。堅持以人民為中心的發展思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容。人民檢察院組織法將人民檢察院接受人民群眾監督確立為基本原則,并為新時代人民監督員制度提供了明確法律依據。《監督規定》將堅持以人民為中心的發展思想貫徹始終。從制定角度上看,由規范人民監督員向規范檢察機關接受監督轉變,宗旨一目了然。從內容上看,對接受人民監督員監督的范圍、方式、程序、反饋答復等方面作了全面完善,最大程度實現檢察機關直接聽取民意。從實際效果上看,人民監督員發表意見更加積極主動,監督意見倒逼檢察機關不斷提高辦案質量和司法水平,充分體現了人民性這一最根本的政治屬性。

進一步拓寬人民群眾監督檢察辦案的渠道。人民監督員監督的范圍由原本單一的職務犯罪案件向更廣泛的檢察辦案活動轉變。從監督內容來看,從人民監督員制度創設之初的監督檢察機關自行偵查職務犯罪案件,拓寬到履行檢察監督職能的各方面,“四大檢察”“十大業務”均接受人民監督員監督。

監督方式更多元更深入。當前,人民監督員監督檢察辦案活動的方式包括參與公開聽證、巡回檢察、檢察建議研究提出和監督落實、法律文書宣告送達、案件質量評查、司法規范化審查等十種方式。這十種方式,是新時代檢察機關自覺接受人民監督員監督的重要體現,既有檢察機關邀請人民監督員參加的傳統模式,又有人民監督員主動通過其他方式提出意見建議的新路徑,還為人民監督員工作進一步發展留下了創新空間。

人民監督員制度具體實踐中的關注點

落實全過程人民民主,加強和改進人民監督員工作,需要關注“人民性”“過程性”“監督剛性”等問題。

“人民性”——如何選員和選案。主要體現在兩方面:

1.群眾性和專業性的選擇。筆者認為,人民監督員選任應當體現人民參與的初衷,注重人民監督員的廣泛性、代表性。對于人民監督員的基本條件,2022年1月1日施行的《人民監督員選任管理辦法》基本沿用原有規定,擁護中華人民共和國憲法、品行良好、公道正派、身體健康的年滿23周歲的中國公民,具有高中以上文化學歷即具備基本條件。該規定還對公職人員擔任人民監督員的比例進行了規定,目的是讓更具有廣泛代表性的人民群眾參與到這支隊伍中來,以樸素的正義觀發表意見,保障司法活動的情理和社會效果,推動人民群眾對檢察工作的理解。至于疑難復雜案件中的專業性問題,檢察機關可以邀請具有專門知識的人參與案件審查或提供專家咨詢意見,而非以人民監督員身份監督辦案活動。

2.避免監督案件類型和監督方式不均衡。為避免有的檢察官對人民監督員制度認識不深,主動接受監督意識不強,偏向于選擇沒有爭議的案件接受監督,筆者認為,可以建立人民監督員啟動程序審批機制,檢察官對某項辦案活動建議啟動人民監督員程序,需層報檢察長審批是否需要人民群眾參與;檢察長認為某項辦案活動有社會影響、案件處理存在爭議的,可直接提請監督。

“過程性”——如何保障人民監督員履職。“過程性”是全過程人民民主的內在要求。要確保監督的有效性,就必須從制度和程序上保障人民監督員履職的“過程性”。

1.建立預備會議制度等保障機制。探索創設人民監督員預備會議制度,在監督活動前由辦案檢察官召集人民監督員舉行預備會議,向人民監督員介紹監督事項、提供案情材料,保障人民監督員閱卷權,確保其全面知情、參與和監督。檢察機關還應細化人民監督員監督的具體流程,公開審查、公開聽證等監督方式已有法律或工作規定明確具體監督流程,但對于巡回檢察、檢察建議研究提出、案件質量評查等監督方式,還需要在實踐中加強監督流程的規范化、標準化建設。

2.鼓勵人民監督員“主動式”參與。《監督規定》第17條規定,人民監督員通過其他方式對檢察辦案活動提出意見建議的,檢察機關應當受理審查。檢察機關應當鼓勵人民監督員主動參與檢察工作,包括并不限于以下工作:人民監督員對案件辦理有意見建議的;要求隨機抽取檢察機關已經辦結案件進行案件質量評查;要求檢察機關提供某類特定事項的檢察工作情況通報;要求旁聽檢察官出席法庭活動。人民監督員發揮主觀能動性,對檢察工作的監督活動由被動安排轉變為主動監督,把人民意愿真正落實到檢察工作各個環節,是全過程人民民主的生動體現。

“監督剛性”——如何落實人民監督員監督意見。提高人民監督員意見建議的剛性是共識,目前主要通過建立人民監督員意見建議收集、反饋和處理等跟蹤落實機制來實現。

1.專人負責人民監督員意見建議的收集、反饋和處理。人民監督員工作涉及部門多,與辦案程序的銜接要求高,業務部門固然更了解檢察辦案情況,但有的對人民監督員意見建議不夠重視,有時會出現溝通銜接不暢的問題,故由人民監督員工作機構或指定專人負責人民監督員意見建議的收集、反饋和處理更為妥當。具體而言,負責人民監督員工作的同志要全程參與人民監督員監督活動,對監督意見建議及時梳理歸類、分析研判,涉及個案處理意見的,及時告知辦案檢察官依法處理;涉及程序不當、工作方式存在瑕疵的,由人民監督員工作機構及時回應;屬于對一類問題的監督意見,結合辦案實際對監督意見的可行性、實效性開展專題調研,推動監督意見精準落地,確保“件件有著落、事事有回音”。

2.細化異議處理流程。對人民監督員提出的不同意見,要設置更嚴格的異議處理流程。具體來說,當檢察官意見與多數人民監督員意見不一致時,檢察官應當將人民監督員意見層報檢察長決定,檢察長認為有必要的,可以提請檢委會對不同意見進行審議后處理、反饋。當檢察官意見與少數人民監督員意見不一致時,若此案件屬于檢察環節終局的,檢察官應當將少數人民監督員意見向檢察長匯報后處理、反饋;若此案件起訴至法院的,檢察官可將法院審理認定情況連同判決情況一并向人民監督員反饋。

(作者為上海市金山區人民檢察院副檢察長 作者:譚塵  來源:檢察日報)

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