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未成年人保護行政公益訴訟的核心要義
時間:2022-05-20  作者:  新聞來源:  【字號: | |

行政公益訴訟作為未成年人保護檢察公益訴訟制度的核心,具有彌補涉未成年人公益救濟缺位的功能,是檢察機關運用司法手段保護未成年人權利、參與國家治理的有效途徑。

一、未成年人保護行政公益訴訟的特征

一是監督對象多元化。未成年人保護行政公益訴訟中,檢察機關監督對象涵蓋煙草專賣、教育、公安、食藥監管、網絡信息管理等相關行政機關,呈現多元化特點,這與未成年人保護職責分散在不同行政機關有關。還有部分檢察機關在困境未成年人社會救助、公共場所免費開放、幼兒教育管理、個人信息安全等領域探索向行政機關發出檢察建議,督促行政機關履行監管職責。二是以訴前程序為主。實踐中,相關行政機關在檢察機關召開磋商座談會或收到檢察建議后多會依法履職,鮮有未成年人保護行政公益訴訟案件進入法院訴訟程序。三是檢察職能延伸性。主要體現在以下三個方面:第一,檢察機關在個案辦理過程中積極參與社會治理,發現個案背后未成年人保護領域的深層次同類問題,糾正普遍性違法行為。第二,檢察機關借助社會多元主體的力量,協同解決未成年人保護難題,對未成年人實施全面、綜合保護。第三,未成年人保護行政公益訴訟更注重事先預防和及早干預,從而有效制止嚴重后果發生,體現出較強的司法能動性。

二、未成年人保護行政公益訴訟的原則

一是尊重行政自制原則,也稱行政權優先原則。兼具靈活、專業以及高效等特征的行政權,是保護公共利益的優先選擇,檢察機關是在行政權失靈的情形下予以補位。因此,未成年人保護行政公益訴訟應保持謙抑和能動間的平衡,堅持法定性、補充性、協同性。法定性,即檢察機關維護未成年人公共利益存在法定界限,其受案范圍、證明標準、訴前以及訴訟程序等應明確于法律規范之中。補充性,即其他手段無法實現維護未成年人公共利益目標時,檢察機關方可履行公益訴訟職責。協同性,即檢察機關與審判機關、行政機關等多元主體協商共治,合力解決公共利益受損難題。尊重行政自制原則在未成年人保護行政公益訴訟中主要體現在兩個方面:一是檢察機關在履職中發現損害未成年人群體合法權益情形時,應告知并督促具有未成年人保護職責的行政機關優先處理;二是兼具未成年人保護行政和民事公益訴訟要件的案件,優先適用行政公益訴訟程序。

二是最有利于未成年人原則。聯合國《兒童權利公約》確立的兒童利益最大化原則,是解釋和執行所有涉及未成年人權利保護法律、政策的根本性原則。修訂后的未成年人保護法確立的最有利于未成年人原則,與兒童利益最大化原則的內涵是一致的。檢察機關在辦理未成年人保護行政公益訴訟案件的全過程、全環節,都要以未成年人的利益作為首要考慮。

三是預防為主原則。未成年人身心發育尚未成熟,應對風險能力弱,其合法權益受損害可能性更大,且損害后果一旦實際發生往往具有不可逆性,更需要法律予以特殊保護。因此,相較于一般司法的事后救濟性,未成年人保護行政公益訴訟更應貫徹預防性司法理念,體現對未成年人的整體性、系統性和特殊性保護。未成年人保護行政公益訴訟,應以未成年人權益受到侵害的高度蓋然性為啟動要件,即只要能夠證明存在不特定眾多未成年人權益受損的較高概率危險時,即可提起行政公益訴訟。

三、未成年人保護行政公益訴訟的完善路徑

一是合理確定公益訴訟范圍。在當前立法尚未將未成年人保護行政公益訴訟受案范圍具體化的背景下,應注重從以下兩方面把握:一是在行政訴訟法所列四大領域,行政機關未依法履職、侵害未成年人公益的,理應屬于未成年人保護行政公益訴訟受案范圍;二是根據未成年人保護法,針對網絡安全、教育、校車安全等對未成年人特殊保護領域,可開展未成年人保護行政公益訴訟。根據未成年人保護法等法律規定,結合未成年人合法權益遭受侵害的實際問題以及檢察機關探索實踐,未成年人保護行政公益訴訟案件范圍應包括環境保護、食藥安全、校園安全、互聯網信息安全、娛樂場所管理、教育、社會福利、網絡安全、犯罪預防等。

二是精準判斷行政職責。未成年人保護行政公益訴訟中,判斷行政機關是否履職,需精準把握監督管理職責、一般管理職責與保護職責之間的區別。一方面,一般行政公益訴訟中的行政機關職責指監督管理職責,不包括一般管理職責。檢察機關對行政機關未履行一般管理職責的行為,可發出社會治理檢察建議。另一方面,根據未成年人保護法第114條規定,行政機關未履行教育、管理、救助、看護等保護職責的,檢察機關可以提出建議。可見該條款規定的“保護職責”范圍明顯大于行政訴訟法第25條規定的“監督管理職責”。根據最有利于未成年人原則,行政機關未履行監管之外的保護職責,檢察機關亦可開展未成年人保護行政公益訴訟,這區別于一般行政公益訴訟。

三是健全協同治理機制。要實現未成年人保護行政公益訴訟制度目標,應增強檢察公益訴訟制度的治理協同效應。首先,拓寬案件線索渠道。比如,細化未成年人保護法規定的兒童保護第三方強制報告制度,激勵未成年人密切接觸者履行報告義務;通過檢察官任法治副校長、教師任公益訴訟志愿者等路徑強化檢校合作;探索民生熱線、行政執法等平臺與未成年人檢察保護信息共享銜接機制,拓寬相關主體向檢察機關提供線索渠道。其次,構建社會支持機制。未成年人檢察是未成年人關愛保障工作體系的重要部分,未成年人保護行政公益訴訟中調查取證、第三方評估、干預預防、公開聽證等環節均需多元主體支持配合。檢察機關應發揮對未成年人司法保護全程參與的優勢,聯合審判機關、行政機關、教育機構、社會組織等多元主體構建聯合司法保護體系。最后,爭取地方人大立法支持。地方立法先行是現階段完善檢察公益訴訟的重要路徑之一。在國家層面法律法規尚未健全的背景下,可以通過地方人大立法以及出臺規范性文件的方式,提升未成年人保護行政公益訴訟監督剛性。

(作者單位:山東省人民檢察院  作者:王浩  來源:檢察日報 )

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