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完善機制優化考核 促進檢察建議規范發展
時間:2022-06-13  作者:  新聞來源:  【字號: | |

中國特色的檢察公益訴訟制度日臻完善,在國家治理體系中發揮著重要作用。“檢行協作”式的治理模式決定了訴前程序將是檢察行政公益訴訟發展的“主流”,而作為制度基礎內容的檢察建議更是決定訴前階段案件辦理質效的關鍵所在。因此,為進一步促進訴前檢察建議的規范化發展,有必要從以下三方面對其予以優化,更好地為公益保護貢獻檢察力量。

加強機制建設促進訴前檢察建議規范化發展。一是持續提高訴前檢察建議質量。一方面,強化訴前檢察建議的邏輯論證及釋法說理。一般而言,檢察建議包括案件事實、行政機關不依法履職情形、法律依據及具體建議等內容。但實踐中,有的檢察官偏向于將大多精力集中在檢察建議中的案件事實及法律依據上,而忽略了對行政機關不依法履職及具體建議的邏輯論證及釋法說理。為了持續增強可接受性,有必要加大對訴前檢察建議的論證說理力度。另一方面,靈活運用調查核實權。高質量的論證說理離不開扎實的調查核實工作,為了保證說理的明晰性及論證推理的科學性,檢察機關必須根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第35條規定,靈活選擇合適調查方式,以實地走訪、現場勘驗、當面了解情況等方式開展調查和收集證據,必要時亦可以委托鑒定,增強證據的證明力及說服力。二是積極探索訴前檢察建議監督機制。訴前檢察建議的精準程度直接決定了行政機關的整改方向及所要采取的整改舉措,如果檢察建議存有瑕疵,就會削弱公益訴訟的權威性,也不利于公共利益的維護。因此,應當構建訴前檢察建議的監督及糾錯機制。首先,探索建立內部監督糾錯機制。檢察機關對于訴前檢察建議,應當進一步強化內部審查,消除可能存在的瑕疵或違法情形。其次,探索外部監督復議程序。如果行政機關認為檢察機關制發的檢察建議在對象、內容等方面存有問題,可以比照現行復議程序,由行政機關向制發檢察建議的檢察機關提請復議一次,以起到相應的監督作用。再次,探索社會監督程序。暢通訴前檢察建議利害關系人申訴及社會公眾建議渠道,促使檢察機關不斷提高檢察建議質量。三是有效銜接訴前程序與訴訟程序。以檢察建議為表征的訴前階段已成為檢察機關維護社會公共利益的主渠道,但也不能忽略訴訟階段的獨特功效及補強作用,單純依靠缺乏強制力的訴前檢察建議有時難以實現糾正行政違法行為的目的。對于整改不到位、超過法定期限不予回復的,檢察機關要及時轉入訴訟程序,實現訴前程序與訴訟程序有序銜接。

優化訴前檢察建議激勵考核體系。訴前檢察建議已成為檢察機關維護社會公共利益的重要手段,為進一步增強訴前檢察建議制發的能動意識,應當建立相應的考核激勵機制。一方面,完善訴前檢察建議考核體系。目前,在一些地方,關于行政公益訴訟訴前階段的考核主要集中在檢察建議的制發數量與行政機關的回復率兩方面,檢察建議的質量并未納入考核范疇。今后應當更加注重考察訴前檢察建議對不依法履職行政行為的糾正,將行政機關的接受度作為參考指標,構建以督促整改質效與建議落實情況為主的科學考核體系。另一方面,強化內外考核監督機制。根據《人民檢察院檢察建議工作規定》(下稱《工作規定》)第17條規定,檢察建議制發之前要經法律政策研究部門把關,就檢察建議的必要性、合法性、說理性等進一步予以研判。制發后,尚需檢委會對檢察建議的落實情況進行跟蹤評估。上級檢察機關要加大對下級檢察機關業務指導,就檢察建議的制發數量、撰寫質效、回復及整改情況等定期通報,以實實在在的舉措幫助下級檢察機關解決檢察建議制發過程中存在的問題。此外,當前檢察建議的考核評價體系主要以內部為主,以同級人大、黨委、社會公眾為主體的外部評價體系尚未建立,應當適度引入外部評價主體,以兼顧檢察建議考核的全面性和客觀性,進一步激勵檢察機關提升檢察建議的制發水平。

構建訴前檢察建議公開機制。實踐中,訴前檢察建議由檢察機關作出后便依法直接送達行政機關,第三方主體對于訴前檢察建議的內容往往無從知曉。《工作規定》第18條明確規定了宣告送達的方式,用以彌補書面送達剛性不足的問題。檢察機關在訴前階段通過邀請人大代表、政協委員或者特約檢察員、人民監督員參與的方式,選定適宜的場所向被建議單位負責人當面宣讀檢察建議并進行示證、說理,聽取被建議單位負責人意見。雖然宣告送達訴前檢察建議在一定程度上拓寬了公眾參與檢察工作的維度,但仍具有一定的局限性。訴前檢察建議運行的封閉性既不利于公眾了解檢察工作,也不利于檢察建議的規范化發展與督促行政機關依法及時履行法定職責。為此,一方面,要探索訴前檢察建議法律文書網上公開制度。雖然訴前檢察建議并不必然產生強制執行效力,但作為法律文書,其所具備的規范效力自不待言。應當借鑒刑事檢察、民事檢察、行政檢察法律文書公開制度,逐漸探索通過上網方式向社會公眾公開。另一方面,要明確不予公開法定事項。《中華人民共和國信息公開條例》規定了信息不予公開的情形,檢察機關可以借鑒。一是涉及國家安全和國家秘密的信息一律不予公開。二是程序性事項一般不予公開。三是公開將會損害第三方利益的信息必須征得同意。

(作者單位:甘肅省人民檢察院、蘭州鐵路運輸檢察分院 作者:楊永燕?張源  來源:檢察日報)

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